证券法重大修订条款解析（三）

蔡奕

九、证券监督管理职能与权限的加强

证券市场监督管理权作为行政权的一部分，其行使需要贯彻依法行政原则。证券法为证券市场的依法监管提供了基本依据。但是，近几年的实践证明，中国证监会的监管权需要进一步完善。由于证券市场违法行为大多具有资金转移快、股票变现快的特点，加上行为人背后操纵，违法行为隐秘，案件涉及面广，情节错综复杂，调查取证非常困难，如果违法行为得不到及时有效地制止和查处，对投资者信心打击很大，社会危害性更大。尽管原证券法赋予了中国证监会相应的查阅、复制权，申请法院冻结资金、账户权，但是，这些权力与证券监管职责是不匹配的。比如，申请法院冻结，有赖于司法机关的及时配合，往往由于程序复杂，耗时长，保密性差，担保费用高，实施效果很不理想，在“亿安科技”案中，法院受理证监会冻结申请后，大部分涉嫌账户的股票就已经被转移。而且，由于原证券法没有明确授予证监会查询银行账户的权力，使得调查取证工作困难重重。原证券法也没有授予证监会限制涉案当事人股票交易的权力，一定程度上贻误了查处时机，对于有效打击证券违法行为极为不利。监管机构执法权限不足、执法难的问题越来越突出。这次修改《证券法》进一步完善了证券监督管理机构的执法权限和手段。

（一）现场检查权

现场检查权对于证监会核实对证券发行人、上市公司、证券公司、证券投资基金管理公司、证券服务机构、证券交易所、证券登记结算机构所提供信息和凭证的正确性有重大意义。2003年8月份证券法修订草案对于证监会日常监管中可采取的措施作了较宽泛的规定。该稿中授权证监会要求被监管机构报送证券业务活动材料，对相关事项作出说明。由于规定了证监会的现场检查权，报送材料及说明这种形式对于查处被监管机构的违法行为益处不大。因此该规定在2005年一审稿和新证券法中都没有做为证监会的一般措施，仅在新证券法第六章证券公司第148条规定了证监会可以要求证券公司、其股东及实际控制人提供信息和资料的义务。

2003年8月份证券法修订草案规定，对于被检查人违法违规、机构违法违规的，可以暂停其业务并暂停直接责任人员履行职务，要求该机构高管暂停履行职务，并可以要求上述机构在一定时期内解除其职务，该规定存在一定的问题。证监会只能限制证券公司、证券登记结算机构、经其批准从事证券业务的中介机构的业务，而不能暂停上市公司、证券发起人的业务。责令涉案公司解除其司高管职务应通过其他方式解决。如运用市场禁入制度，禁止高管禁入证券市场，而不必采取该行政强制措施。

在证券案件稽查中，主要涉案人员或者无法取得联系，或者对调查组的通知不予理睬，这是证监会案件中经常遇到的情形。涉嫌当事人的陈述是一种重要的证据形式，甚至直接决定案件的定性。如在操纵市场案件中，有的涉嫌当事人虽然具有一定的持股比例优势，其连续买卖如不具有操纵市场的故意则不应认定为操纵市场。因此赋予证监会传唤申请权对于证券案件稽查很必要。证券法修订2003年8月稿中规定了证监会的传唤权。在证券法修订一审稿中，该项权利被扩大。该稿中要求被调查个人和单位配合，如实提供相关证据的义务，该规定也符合国际的通行做法。

美国证交会和澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）均有传唤当事人的权利，不接受传唤的视为违法 。而在最终修订的证券法中，证监会的传唤权没有被明确确立。其原因是证监会关于增加其传唤权的提议没有获得公安部的认同，公安部认为传唤权应当且仅当由公安部行使，证监会职能请求公安部传唤涉案嫌疑人。该权力的缺位对于证监会的案件稽查带来了一定的难度。该权利的缺位对于证监会的案件稽查带来了一定的难度。尽管新《证券法》第185条有“国务院证券监督管理机构依法履行职责，进行检查或调查时，有关部门应当予以配合”的规定，使得证监会在案件调查中可以获得公安部门的配合，传唤有关当事人，但证券法2003年8月修订稿中赋予证监会传唤权的积极做法并未被立法机构最终确立。

（二）查询权

证监会的查阅权对于证券违法案件调查至关重要。1998年证券法仅规定证监会可以证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料及其他相关文件和资料。在案件中证监会需查阅涉案当事人的工商登记以明确其实际控制人，查阅涉案当事人的税务、海关、房地产等财产信息，以便采取强制措施。证券法2003年8月稿规定证监会可以“查阅、复制与被调查事件有关的工商登记、税务、海关、房地产等资料”。而证券法2005年一审稿更进一步，规定证监会可以查阅、复制与被调查事件有关的工商登记、税务、海关、户籍、房地产、通讯记录等资料”。2006年新《证券法》对于证监会的查阅权作了更原则的规定，将证监会查阅权限定为财产权登记、通讯记录等资料。在立法准备资料来看，新证券法中的“财产权登记”应当包括涉案当事人的工商登记、税务登记、动产或不动产登记、税务、海关登记等和当事人财产有关的登记。

另外，新《证券法》规定证监会可以查阅涉嫌当事人的通讯记录。我国宪法规定，公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。因此，这里规定的查阅、复制与被调查事件有关的通讯记录，应当仅限于通讯公司提供的通话时间、通话对象等资料，而不包括有关的通讯内容。

2006年实施的《证券法》规定，证监会可以查询涉嫌人员的银行账户。该规定也是从证监会案件稽查的需要来考虑的。虽然1998年《证券法》规定证监会可以查询有关单位的资金账户和证券账户。但是对于证监会能否查询涉嫌人的银行账户则存在不同的理解。在证券公司客户未独立开立资金账户前，证监会可以通过查询证券公司的资金账户就可以解决监管需要。但在证券公司客户资金独立开户的情形下，证券公司客户资金属于储蓄账户还是资金账户则有两种看法。若被视为储蓄账户，则根据《商业银行法》第29条、第30条的规定，银行有权拒绝任何查询。在银证通模式下，客户的储蓄账户也构成了证券法上的资金账户。对于此类帐户能否查询也存在争议。

在证监会稽查股价操纵案中，为了确定多个涉案主体间的关系，查清涉嫌账户间的资金划转非常关键。操纵市场大多是涉案人在不同银行账户间划转资金实现的，若不能查询涉嫌人的银行账户就不能通过资金关系来确定不同主体间的关联关系。

在1998年《证券法》修订前，有11个机构可以查询银行账户。一类机关是依照刑事诉讼法和民事诉讼法的规定履行职责的机关，即人民法院、人民检察院、公安机关、军队保护机关；另一类是依照法律和行政法规规定履行职责的行政执法机关，即税务机关；海关、监察机关、审计机关、工商行政管理机关、政府价格主管部门。鉴于证监会的执法中迫切需要取得单位、个人银行账户的查询权，因此，新修订的《证券法》明确赋予证监会查询涉案当事人银行账户的权利。

（三）查封、冻结权

原证券法规定证监会的申请冻结权的执行依赖于司法机关的及时配合，本法将冻结查封权直接赋予证监会，并将冻结查封对象扩大到除资金、证券外的其他涉案财产以及可能被隐匿、伪造、毁损的重要证据。

该条文被认为赋予证监会准司法权，因此在立法修订中对此有三派观点。一派的观点认为赋予证监会准司法权会改变了我国目前的司法架构，且国外的证券监管机构也不具有此准司法权；另一派认为，证券违法行为具有资金转移快、调查取证难、社会危害大等特点应当赋予证监会准司法权。此外，美国证券交易委员会(SEC)也拥有这种“准司法权”。另一种观点认为不妨赋予证监会准司法权，让证监会一试。“在国外，证券法的修改是很频繁的，因为商事活动是一个社会中发生密度最高，最活跃的活动，作为制度变革过程中的一步，可以让证监会试试。”

笔者认为以查封、冻结权为准司法权为由，反对将此权利赋予证监会是没有道理的。首先，我国不存在严格的司法权与行政权的划分。在我国最高国家权力机关人民代表大会(立法机关)之下，就有司法机关法院和检察机关，在国务院之下，就有“司法机关”(即司法部)和各“执法机关”(包括公安、武警、海关、税务、边防等机关)。中国证监会作为法定的全国证券市场的执法机构，属于国务院的职能机构，负责证券法的实施。证监会的执法和工商、税务和海关执法具同质性。证监会的执法对象不同于银监会和保监会，其监管对象不特定，市场也不封闭。证监会的执法对象中除了上市公司何证券服务机构外，还包括二级市场的广大不特定投资者。证券市场是开放的，这个市场的执法对象与工商、税务和海关一样，是变化的、不确定的。如操纵市场的主体大部分是不受证监会直接监管的个人和其他投资公司，因此，证监会的执法权限应当与工商、税务和海关基本一致。工商管理部门和海关均有权扣留封存银行存款。赋予证监会查封冻结权并不会破坏我国现行的司法权和行政权架构。

有学者以美国SEC没有准司法权为由，认为中国证监会也不应有查封、冻结权。该观点也有失偏颇。美国是一个严格三权分立的国家。美国SEC是美国联邦政府的一部分，属于行政机关，只能行使行政、执法、监督职责，同“司法机构”是相互独立的，因此没有“准司法权。况且，美国SEC 准司法权的缺失并不防碍其执法的效率，因为美国的临时禁令制度比较完备。SEC 对被告的资金和账户进行限制、冻结或者查封，必须有法院法官的判令才能执行，但是法院法官不必等到庭审结束时才颁布这种判令，而是可以应SEC的紧急请求，迅速颁布这种判令，包括临时限制令、临时冻结令、临时禁令，等等。例如，美国2002年《萨班尼斯-奥克斯莱法》授权美国SEC在特定情况下，可以向美国联邦地区法院提出请求，请求法院向公开交易的证券的发行商发出临时命令，命令发行商将某些款项置入由法院监督的专管账户之中。但是《萨班尼斯-奥克斯莱法》对如何提出请求、通知、听证、时间、生效、延长、利息等等都有明确规定，操作性很强。

但反观中国的司法冻结实践，我国的民事及行政诉讼并未为证监会设立相应的程序。虽然2005年最高人民法院出台了《最高人民法院关于证券监督管理机构申请人民法院冻结资金账户、证券账户的若干规定》，对于证监会及其派出机构对有证据证明被申请人有转移或者隐匿违法资金、证券或者其他财产迹象，可以依法向人民法院申请冻结资金账户、证券账户的。但法院对于冻结申请是否受理得经过书面审查，审查冻结申请是否）超越法定职权；明显缺乏事实依据；明显违反法定程序；适用法律、法规错误；其他不宜冻结的情形。但在案件调查阶段若让证券监管机构进行上述举证比较困难。且法院在受理冻结申请时需证券监管机构提供担保，这样使得冻结时机被错过。

新证券法不仅规定了证券监管机构案件调查中的冻结权，还赋予其证据查封权。如监管机构经过一般的民事诉讼证据保全程序，则被调查人可能已经将伪造、毁灭重要证据，而这些对于案件调查极为不利。因此新证券法赋予监管机构特定情形下的证据查封权。

 将冻结、查封权直接赋予作为行政执法机构的证监会不会影响到中国目前的司法权和行政权架构，而关键是此权利能否被合理使用。具体到操作环节，证监会派出机构能否采取冻结、查封措施是有争议的。《证券法》第180条明确规定了国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取冻结、查封措施。尽管证监会可以将特定管理职责授予派出机构行使，但派出机构是否因此而被赋予了采取冻结、查封措施的权利并非必然。因此笔者建议，派出机构在行使证监会授权的冻结、查封权时应当慎重，应当由证监会作出查封、冻结措施。否则，派出机构所采取的冻结、查封措施很有可能引起行政不当行为诉讼。

证监会冻结、查封权的最主要标的是涉嫌转移或隐匿的财产。对于如何确定何种情形构成转移、隐匿财产是关键。我们认为，有下列情形之一的，视为可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产：

1、涉案当事人本人开立的资金账户、证券账户和银行账户或由其实际控制的资金账户、证券账户和银行账户，以及与其有关联的资金账户、证券账户和银行账户中存放的违法资金、证券，部分已经被转移或者隐匿的；

2、被举报的违法资金、证券等涉案财产已经或者将要被转移、隐匿并提供具体的转移或者隐匿线索的；

3、通过与他人签订合同等形式，拟将违法资金、证券等涉案财产作为合同标的物或者以偿还贷款、支付合同价款等名义转移占有的；

4、其他有证据证明有转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产迹象的。

证监会查封、冻结权作为行政执法机构的一项准司法权力，其和司法的查封、冻结相比，其效力如何？ 证监会查封、冻结权的资产或证据，司法机构能否重复查封和冻结。一旦发生证监会和司法机构的重复查封和冻结，如何处理则是关键。一般认为，由于司法强制措施的效力高于行政强制措施，且司法权具有审查裁夺行政权的功能，因此，在与司法权发生冲突时，一般行政权居于劣后位序。因此，若证监会拟采取的查封冻结措施非特别紧急，则寻求司法机关的协助是有必要的。

（四）限制交易权

限制交易属于一种行政即时强制权。行政即时强制是指行政机关在确定行政相对人违反法定义务、作出行政处罚前，对其人身自由、财产权利等予以一定强制性约束的管理措施。即时强制是为了制止违法行为，实现某种法定状态而采取的管理措施，具有即时性的特征。从我国证券市场的实际来看，赋予证监会一定的即时强制权是必要的。以操纵市场案的查处为例，在证监会稽查中，有的违法者采取迅速出货的方式，把风险全部转移到散户。在集中竞价的交易方式下，无法查明买家所对应的卖家和卖家对应的买家，即便是查实了操纵市场的行为，受害人也难以得到相应的赔偿。在涉嫌发布虚假消息、内幕交易的案件中，等证监会查明相关的违法行为，并根据行政处罚法的规定履行告知、听证程序，则很可能给调查取证带来较大的困难，对于已经造成的社会不利影响和难以挽回的损失，因此赋予证监会即时的行政强制权----限制交易权是有必要的。

在证券法修订中，对于证监会的限制交易权的规定经历了一个有宽松到严格的转变。证券法2003年8月稿规定如案情需要可延长30个交易日，而在新证券法中该时限被限定为可延长为15天。且新证券法规定了限制交易权的行使需经国务院证券监督管理机构主要负责人批准。这反映了立法者在赋予证监会限制交易权时的慎重考虑。

证监会的限制买卖措施应包括特定当事人不得买入指定交易品种，但允许买出；不得卖出指定交易品种，但允许买入；不得买入或卖出指定交易品种；不得办理转托管和撤销指定交易等。实施限制交易时，证监会调查部门应当向证券交易所、证券登记结算公司、证券经营机构等具体实施限制交易的机构发出通知，由这些机构负责实施。

 证监会限制交易权的行使仅限于在调查操纵市场、内幕交易等违法危害程度重大，不限制被调查当事人买卖证券，就会造成严重后果的情形。证监会限制交易权的行使是对行政相对人民事权利的限制。证券市场是高流动性市场，而限制证券买卖不当会对相关当事人带来利益损害，行使不当会招致行政诉讼。因此证监会在行使此权利时应掌握充分的证据。但该项权利的使用可由交易所的限制账户交易配合使用。交易所作为一线监管者，对于重大异常交易（操纵市场）情形可以掌握，因此可以对相关交易账户进行限制。但对于调查内幕交易时的限制交易行使存在很大风险。证监会应当在调查内幕交易时，除非有明确的内幕交易证据，否则限制交易会引发诉讼风险。

十、两法实施后的金融创新法制环境评估

两法颁布后，许多市场人士乐观地认为，两法能够直接促进金融创新的发展，私募、多层次市场、T+0、做市商、衍生品种、混业经营等金融创新等全面推开的日子指日可待。实际上，从既往的经验及中国的实际出发，仅仅依靠基本法律的力量不足以实现根本性的金融创新，金融创新需要众多法制因素的配合。完备科学的基本法律能够为金融创新预留空间，但要实现将法律提供的空间转化为现实的自主创新实践和资本市场生产力，还必须满足若干法制要素。这些要素主要包括：

（一）法制权威性

确立法制权威性是法治的根本，具体而言，就是要求法律在整个资本市场调整机制和资本市场规范体系中居于主导地位，一切市场主体的行为均须以法律为依据。在崇尚实利的资本市场中，往往有“法律实用主义”、“法制工具化”甚至“法律无用论”、“法律虚无主义”的错误思潮，如果不在法制框架下进行金融创新，则可能所谓的金融创新会步入歧途，甚至列入非法的范畴。在两法颁布之后，许多预留空间的领域都施予了限制性条件，如国务院的批准、认定，国务院证券监管管理机构的核准、批准等等，这些都亟需相关配套法规规章的出台，在游戏规则未明确之前，仓促入场的金融创新可能面临返工或被清除出场的风险。

（二）法制整合力

证券监管法律体系是我国专业领域内规范数量最多、体系最庞杂、层次最复杂的部门法律体系之一。据保守估计，除去证券交易所自律规则和证监会内部规章外，就有320余件有效的法规、规章和规范性文件。这些规范中有些规范功能区划不明确，内容安排不合理；有些规范形式不合法，体例不统一；有些规范效力层次低，权威性不足；有些规范废、改、立不及时，信息披露不透明；有些规范制定程序存在瑕疵等等。证券监管配套法制数量繁多、体系紊乱、逻辑松散的缺陷，严重阻碍了相关金融创新的发展，加大了市场主体对规则认知的难度，如果不对现有规则的内容进行有效的全面梳理和重构，将在基本法律层下形成“次级法律黑洞”，抵消基本法律对金融创新的积极意义。

（三）法制执行力

法谚云：“徒法不足以自行”，仅仅有两法的基本框架，并不足以赋予两法足够的实际执行力。所幸两法在明确其执行机关的基础上，赋予了执行机关履行职责、行使权力的手段及保障。例如，在证券法中新增加了监管机构查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通迅记录、工商登记资料、户籍资料等权力；增加了对银行账户的查询、冻结和查封权；完善了对公开发行的监管和对非法发行的查处权；增加了对上市公司股东、实际控制人和证券公司股东、实际控制人的延伸监管和查处权等等。在执法环节，如何加强执法力度，完善执法程序，合理区分金融创新和证券违规经营，切实保护投资者利益，成为监管机构所要面临的重大课题。客观来说，两法的确赋予执法机关尤其是证券监管机构较为强大的监管和执法权，但与其面临的监管责任和任务比起来，这些职权如何落实为具体的执行力，还有不少问题需要研究和解决。

（四）法制公信力

在熙熙攘攘、利来利往的资本市场，如何重树证券法制的公信力，增强市场主体的守法意识，是一个需要各方面共同协调努力的课题。在处理义与利、法与情、理与事的诸多矛盾中，需要以法制的权威性和统一适用性一以贯之。法制公信力的提升不仅有赖于对合法金融创新的扶持与法律保障，而且也必须依靠对非法行为的打击和制裁。只有扶正去邪，扬善除恶，才能在市场上树立和弘扬合法创新、守法经营的观念，将金融创新与非法证券经营相区别，将金融创新纳入法制的轨道中。

（五）法制创新力

马克思说过，“法制作为经济生活的记载，总是植根于一定的经济生活而又落后于变化的经济生活。”尽管两法的颁布某种程度上弥补了基本法律相对于资本市场经济现实的滞后性，但证券市场仍有许多领域的法律和制度需要更新和创制。金融创新需要法制创新作为先导，否则许多领域的创新将处于无法可依的状态。例如，在衍生品领域，迫切需要国务院对股指期货、权证等衍生品的明确界定；在发行领域，需要公开发行的具体规则和私募的具体规定；在交易领域，需要明确多层次市场的构成，明确公开发行但不上市股票的转让问题；在业务行为领域，需要对融资融券、资产证券化、资产管理、客户交易结算资金存管等作出规则指引；在违法违规查处方面，需要制定内幕交易、市场操纵的具体认定标准，并对非法证券发行交易、短线交易、违法信息披露等结合两法的新规定作出实施细则，等等。

总体而言，两法的颁布为证券市场的金融创新打开了空间，提供了宽松的法制环境，但法制的嬗变需要法制权威性、法制整合力、法制公信力、法制执行力、法制创新力等众多因素的配套提升，这一过程需要解决的问题很多，立法、执法和自律机构任重而道远。反馈到金融创新领域，也意味着资本市场的金融创新是伴随着法制变革的渐进式进程，要遵循市场发展的客观规律，反复论证，深入推进，任何试图毕其功于一役的急功近利的思想和实践都是不现实的。

十一、完善证券法制体系，发展金融创新，改良金融生态

自从中国人民银行行长周晓川提出“金融生态”这一命题后，加强金融生态建设，优化金融生态环境已经成为金融理论界及各方关注的热点议题。“金融生态”范畴是对金融业的一种拟生化概括，充分概括了金融像生物一样的有机本质，体现了金融业的“生命性”、“竞争性”和“自适性”的生态特征。作为金融业的重要的组成部分，证券业也同样面临生存、发展、竞争、自适等金融生态的一些共性问题。金融创新和法制环境是衡量金融生态质量的两个重要指标。在社科院课题组完成的《中国城市金融生态环境研究报告》中认为法律和治理是金融生态建设的核心，金融创新是提升金融业竞争力和生命性的源泉。两法中有50余处明确授权国务院或证监会制定具体的规则或细则，这为重构证券法律体系奠定了良好的基础。此外，两法颁布实施后宽松的政策环境，也为完善立法，加强执法，提升资本市场法治程度提供了难得的契机。鉴于资本市场的法制建设是一项长期艰巨的任务和系统工程，要作的工作很多，以鼓励和促进金融创新，改良证券业金融生态为出发点，应科学规划，分出轻重缓急的改革层次。笔者认为，目前当务之急应做好如下一些工作：

（一）证券业立法框架及目录的制定工作

两法授权的职能部门应深入研究需要规范的主体、业务、行为和程序等事项，形成一个指导未来立法工作的规划，初步划定所需行政法规、规章、规范性文件、自律性规则等规则的目录，勾划证券法律体系的框架和骨干，确定其调整范围和内容分工，前瞻性地对所需调整的创新事项进行研究，收集相关领域的境内外立法资料，增强立法工作的主动性和能动性，尽量避免以往的无的放矢或应急性被动立法的发生。

（二）过时规范的清理工作

两法授权的职能部门应对现有的行政法规、规章、规范性文件、自律规则等进行逐件逐条的清理，列出失效文件或条款，尤其应加紧清理那些对金融创新构成实质性障碍且与两法规定不相符合的法律规范。

（三）创新性规范的立法工作

两法存在大量的授权性立法条款，现实中存在的大量金融创新也需要立法规范。创新性规范的立法进程有两种选择：理想的方式是在两法开始实施时，按照立法规划，整体系统地推出创新性法律规则，但在数量多、时间短、人员少、工作量大的情况下，要求职能部门在短期内全部实现授权立法项目有较大难度；现实的方式是分批整合，按照创新的紧急和难易程度，逐步推出，优先制定、修改现实需要紧迫的规则和创新实践比较成熟的规则。

（四）现行有效规范的整合工作

根据资本市场的监管实践，对既存有效的法律规范加以整合编纂，通过“废、改、立”和“合并同类项”的方式，整合若干同一类型或同一方面的内容，制定分门别类的专门规范体系，以整饬市场反映较大的监管法规体系繁杂、缺乏逻辑性和可预见性的问题。在大类的设计上，可按发行管理、上市公司管理、证券公司管理、交易市场管理、证券服务机构管理、境外上市管理、未上市公众公司及多层次市场管理、行政行为规范等体系来进行。

（五）改进立法方法，增加立法透明度

在立法调研或具体立法过程中，应通过听证会、座谈会、论证会或者网络、报刊等媒介，征求社会各界尤其是利益取向不同的各类市场主体的意见和建议，同时将“内部通知”、“备忘录”等透明度不高的规范内容，吸纳到公开的立法活动中。通过这些措施，既增加了立法的严谨性和科学性，也使立法的透明度大为提高，增加了社会对证券立法的公信力和法律的执行力。

（六）科学界分各类法律形式的调整范围

法律层次分法律、法规、规章、规范性文件和自律性规则等内容，其中问题较大的是规章和规范性文件的界分。对于那些具有相对稳定性，属于对市场和监管对象进行实质性规范，需要全体市场参与者及广大投资者知悉的，具有普遍约束力，能够反复适用的内容，应以正式的行政规章的方式制定；对于那些在监管部门体系内划分工作权限、提出工作要求、布置具体任务或者属于探索、试点阶段，缺乏稳定性的内容，应以一般规范性文件的方式制定；对于不具有强制性的指引性、建议性、倡导性的指导性内容，主要应由证券业协会、交易所的自律规则加以规范。

（七）事后动态检查和反馈机制

在金融创新试点试行过程中，应给予市场主体“试错”的机会，在规章规则的起草制定过程中，应对亟需规范创新试点颁布暂行或试行规则，并建立事后动态检查、评估和反馈制度，对于试点成功的情况，应及时总结经验，制定更为完善、更为正式的规则；试点失败，应及时果断废止相关规则，结束试点，不应在未作充分论证的情况下，盲目移植一些缺乏实践基础的境外作法，或推出风险不可控制、结果难以预测的所谓“创新”制度。

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